农民集体是农地农用的“守门人”

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农民集体做农地农用的“守门人”具有很强的现实性和实践性，能较好地减少农地被征占、被挤占现象，维护农民利益。使农民集体在农村土地流转中正确发挥作用，到位不越位、到位不缺位，是当前推进农村土地所有权、承包权、经营权三权分置改革的重要环节

农村土地流转正不断升温。据农业部最新数据，截至今年6月，我国2.3亿农户中流转土地的农户超过7000万，达30%以上。那么，在流转比例不断增高、适度规模经营不可阻挡的情势下，作为农村土地所有权代表，即以村委会为主的农民集体，在这一过程中如何发挥作用？发挥什么样的作用？就成为一道紧迫而重要的问题，必须明确回答。

中办国办最近下发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对这一现实问题给出了答案。《意见》在重申“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”这一原则后，对农民集体在土地流转中的职责作出了具体界定。综合《意见》提出的“有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为”及其他具体要求，农民集体在土地流转中的突出作用，就是做好农地农用的“守门人”。

农民集体做农地农用的“守门人”具有很强的现实性。按现有法律政策，我国实行的是二元土地制度，即城市土地为国有，农村土地为集体所有。这一制度设计，使得农村土地流转中，无论地方政府还是国土部门，对流转土地具体用途的监督要么鞭长莫及、要么有心无力，甚至有的存在私心作怪，引发农民反感。而农民集体与农民一样对土地有天然依赖，守好村里的几亩地是本能担当，加上与土地朝夕相处，掌握农地是否农用是分分钟的事。所以，在维护农地农用上，农民集体具有其他部门没有的优势。

农民集体做农地农用的“守门人”具有很强的实践性。农户流转土地，有的是缺少劳动力无人耕种，有的是随大流，有的是条件改变或者因承包地很少流转出去而无所谓。无论哪种情况，多数农户只能关心流转费用高低，对土地流转出去做什么、怎么做则难以关心、无力关心、无法关心，而农民集体既有监督责任，也有分散农户不具备的监督能力，能有效减少农地非农化现象。

农民集体做农地农用的“守门人”能较好地减少农地被征占、被挤占现象，维护农民利益。这些年，非农用地需求很大，征地成本较低，在各种由头的占地压力下，农户对承包地的维护很困难。农民集体作为土地集体所有权的权利主体，无论是直接维护农地农用，还是协商征地价码，都能通过增加征地成本从而减少农地占用，促进节约用地。

现实中，总体上农民集体在土地流转过程中对确保农地农用、保障粮食安全、维护农民利益发挥了很好作用。不过，也有不少农民集体摆错了位置，不能正确行使农地农用监督职能。这些问题突出表现在两个方面，一是越位。农民集体是农地农用的“守门人”、监督人，但不能越俎代庖，不经同意就把农民承包地流转出去，或者以收回承包地要挟农户流转土地，或者要求农户只能把土地流转给谁，等等。权力越位，是造成土地流转矛盾的重要原因。

另一个问题是缺位。有的农民集体软弱无力，或者片面理解放活土地经营权，对长期抛荒、损毁土地，甚至非法改变土地用途现象听之任之，对流转土地搞非农经营或者变相改变农地用途现象睁一只眼闭一只眼。近年来曝光的违法违规改变农地用途事件，很多是因为农民集体涣散缺位，监督不力甚至带头“毁田”导致农地得不到有效保护。

因此，使农民集体在农村土地流转中正确发挥作用，到位不越位、到位不缺位，是当前推进农村土地所有权、承包权、经营权三权分置改革的重要环节。三权分置改革能否顺利进行，坚持农地农用是试金石；而做到农地农用，农民集体是很好的“守门人”。（瞿长福）

（责任编辑：王炬鹏）